En su declaración preparada ante el Comité de Asuntos Exteriores de la Cámara de Representantes, el presidente del CFR, Richard N. Haass, presentó una trayectoria de la política estadounidense hacia el Indo-Pacífico.
Testimonio de Richard N. Haass (*)
Presidente Bera, miembro de rango Chabot, gracias por esta oportunidad de brindar pensamientos sobre el camino a seguir en Estados Unidos en el Indo-Pacífico. Como siempre, hablo a título personal, ya que el Consejo de Relaciones Exteriores no adopta posiciones institucionales sobre cuestiones de política.
Este tema es a la vez oportuno y crítico. He aquí el motivo: así como Europa fue el principal teatro de la política internacional en el siglo XX, Asia será el lugar donde se hará gran parte de la historia de este siglo. Si la región permanece en gran medida en paz y continúa impulsando el crecimiento económico mundial, donde se minimizan los enfrentamientos y se mejora la cooperación, podemos esperar un siglo que sea en su mayor parte próspero y pacífico. Sin embargo, si el Indo-Pacífico está marcado por un gran conflicto de poder, este siglo asumirá un futuro diferente y mucho más oscuro.
Esta vasta área presenta innumerables oportunidades para los Estados Unidos. Es el hogar de algunos de nuestros aliados y socios más importantes, a los que tendremos que reclutar para abordar los desafíos regionales y globales compartidos. Contiene muchas de las economías más innovadoras del mundo, es un gigante de la fabricación y ocupa un papel indispensable en las cadenas de suministro globales. Al mismo tiempo, Estados Unidos se enfrenta a múltiples dificultades en esta parte del mundo. Ambas listas son largas y, en lugar de tocar cada elemento, me centraré en lo que creo que son los más importantes.
Sobre todo, Estados Unidos debe modernizar sus alianzas y relaciones locales para hacer frente a las oportunidades y los problemas del siglo XXI. Necesita desarrollar una estrategia para gestionar sus interacciones con una China cada vez más poderosa, asertiva, estatista y opresiva. Debe reinventar sus lazos económicos en un momento en que las economías de la región se están integrando más y lo hacen con poca o ninguna participación de Estados Unidos. Y debe abordar el programa nuclear de Corea del Norte.
Si bien Washington siempre será el centro de su sistema de alianzas, se debe alentar a los radios a hacer más entre sí. Una parte importante de este esfuerzo será reparar las relaciones entre Seúl y Tokio. Estados Unidos también debería formar múltiples coaliciones de voluntarios, reuniendo un conjunto rotativo de socios para abordar la gobernanza democrática, el cambio climático, las disputas regionales, la seguridad marítima, la gobernanza cibernética y la seguridad de la cadena de suministro. El multilateralismo debe ser fundamental para el enfoque de Estados Unidos hacia el mundo, pero el multilateralismo debe adaptarse y construirse en torno a aquellos países y entidades más relevantes para el desafío en cuestión, y tanto capaces como dispuestos a trabajar juntos.
Eso me lleva a China, pero con una salvedad: si bien es cierto que China será un competidor formidable para Estados Unidos en las próximas décadas, es importante pensar en las relaciones entre Estados Unidos y China como un elemento más amplio, con mayor amplitud, la estrategia integral de Asia. Elaborar una estrategia para lidiar con China es una condición necesaria, pero no suficiente, para el éxito estadounidense en la región.
Una ventaja fundamental de la que disfruta Estados Unidos sobre China es su red de aliados y socios con los que puede trabajar para abordar las oportunidades y los peligros mundiales y regionales. En pocas palabras, Estados Unidos no puede lidiar adecuadamente con el poder de China y llegar unilateralmente. Por lo tanto, es una señal de bienvenida que el Secretario de Estado Blinken y el Secretario de Defensa Austin hicieran su primer viaje al extranjero a Asia, donde se reunieron con los líderes de dos de nuestros aliados más cercanos, Japón y Corea del Sur. Además, el presidente Biden participó en una reunión a nivel de cumbre con los otros miembros del Quad: Australia, India y Japón. El anuncio de que Estados Unidos trabajará con miembros del Quad para proporcionar mil millones de vacunas COVID-19 a las naciones del sudeste asiático es un desarrollo innovador y, con suerte, un avance de más por venir. También ilustra la importancia que, Estados Unidos continúe proporcionando bienes públicos en la región, ya sea asistencia humanitaria y socorro en casos de desastre, o asistencia para combatir el COVID-19.
Durante demasiado tiempo, la parte económica de nuestra estrategia para Asia ha sido débil. En muchos países, Estados Unidos es visto principalmente como un socio de seguridad. Si bien la integración económica regional se acelera, primero con el Acuerdo Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP), y ahora con la Asociación Económica Integral Regional (RCEP), Washington se ha mantenido al margen. Estados Unidos corre el riesgo de darse cuenta de una región donde China es el centro cada vez más dominante de comercio e inversión, lo que le daría una influencia preocupante sobre las decisiones geopolíticas de los gobiernos. Para abordar este problema creciente, Estados Unidos debería unirse al CPTPP, que proporcionaría beneficios económicos a los trabajadores estadounidenses que actualmente están siendo excluidos de los mercados y crearía un entorno que moldearía el comportamiento de China en lugar de ser moldeado o, peor aún, coaccionado por él. El CPTPP también podría usarse para combatir el cambio climático, ya que el uso de energía en la producción de un producto durante su vida útil podría y debería afectar el precio y el acceso al mercado. Estados Unidos también debería colaborar con sus socios para ofrecer infraestructura sostenible de alta calidad como alternativa a la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China, posiblemente a través de un fondo regional que involucre a Australia, India, Japón, Corea del Sur, Taiwán y países europeos.
En otro lugar he argumentado que las relaciones entre Estados Unidos y China perdieron gran parte de su razón de ser en el período posterior a la Guerra Fría, ya que la amenaza compartida que unía a los dos países desapareció y los lazos económicos se convirtieron en una fuente de fricción cada vez mayor. Las esperanzas de que la integración económica traería consigo una China más abierta, moderada y benigna nunca se materializaron. No es sorprendente que, frente a una China envalentonada y más asertiva, las relaciones entre China y EE. UU. Se hayan vuelto cada vez más competitivas e incluso antagónicas. El desafío que plantea China es mucho más complejo que el que enfrentó Estados Unidos cuando se enfrentó a la Unión Soviética. A diferencia de la U.R.S.S., China es una potencia económica, que está integrada en la economía global y enredada en casi todas las cadenas de suministro. A diferencia de las últimas etapas de la Guerra Fría, donde existían esferas de influencia bien definidas y un modus vivendi entre los dos protagonistas principales, esas condiciones no se dan hoy. Por lo tanto, hablar de una nueva Guerra Fría con China está fuera de lugar y distorsiona, y no capta las complejidades del poder chino. Al mismo tiempo, la noción de un desacoplamiento económico total entre Estados Unidos y China es errónea e inviable.
La China de Xi Jinping es cualitativamente diferente a la de Deng Xiaoping o Hu Jintao. China ya no se contenta con asumir un perfil bajo y esperar el momento oportuno. Afirma con fuerza sus intereses nacionales y presiona para revisar los órdenes regionales e internacionales. Xi militarizó el Mar de China Meridional, después de prometerle al presidente Obama que no lo haría. Bajo su liderazgo, China ha anulado las libertades y la democracia de Hong Kong, en contravención de las garantías que ofreció al Reino Unido y al pueblo de Hong Kong. Ha internado a millones de uigures en Xinjiang. Ha aumentado la presión sobre Taiwán. En resumen, la China de Xi es todo menos un partidario del status quo.
Estados Unidos necesitará mantener un equilibrio de poder en Asia, competir con China en múltiples dominios y hacer retroceder más duro con sus aliados y socios contra las acciones chinas que amenazan los intereses nacionales y los valores democráticos de Estados Unidos. Al mismo tiempo, Washington debería tratar de limitar esta competencia para que los dos países no solo puedan evitar una confrontación y crisis duraderas, sino que trabajen juntos en temas como Corea del Norte, Irán, Afganistán, la salud global y el cambio climático. El objetivo de nuestra política hacia China debería ser moldear las opciones de China, imponer costos cuando China toma acciones que dañen nuestros intereses y valores nacionales y recompensar el comportamiento responsable de China. Si bien deberíamos señalar los abusos internos de China cuando los veamos, el enfoque principal de la política exterior de Estados Unidos hacia China debería estar en dar forma a su comportamiento externo, donde nuestros intereses son muchos y grandes y nuestro potencial de influencia sustancial. Lo que describo aquí constituye un desafío diplomático clásico para Estados Unidos y sus aliados y amigos. Promete ser exigente, se puede hacer. Por el contrario, el cambio de régimen en China está más allá de nuestra capacidad de inducirlo y en cualquier caso, no es un requisito previo para una política china exitosa.
Debemos reconocer que la disuasión se está erosionando en el Indo-Pacífico y debemos redoblar nuestros esfuerzos para invertir en capacidades que puedan disuadir el aventurerismo chino y garantizar que los compromisos de Estados Unidos sean creíbles. Esto implicará trasladar fuerzas a Asia, dispersarlas y fortalecer los sistemas e instalaciones. También requerirá implorar a nuestros aliados que inviertan más en su defensa. Debemos continuar llevando a cabo operaciones de libertad de navegación en el Mar de China Meridional, alentando a otras naciones a unirse y finalmente ratificar la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS), que ayudaría a nuestra posición al defender el derecho internacional de los Estados Unidos y el mar. El punto central aquí es que, si Estados Unidos y sus aliados no mantienen un equilibrio de poder efectivo en esta región, será imposible proteger nuestros intereses y valores nacionales en el período venidero.
También queda mucho trabajo por hacer para abordar nuestra relación económica desequilibrada con China. En el ámbito comercial, el acuerdo de fase uno negociado bajo la última administración no fue suficiente, pero es importante que hagamos que China cumpla con sus compromisos, que aún tiene que cumplir. Debemos concentrarnos en lograr que China cumpla los compromisos que asumió cuando se unió a la Organización Mundial del Comercio y tratar de trabajar con socios para reformar la OMC. Si bien es necesaria, cierta medida de disociación en los sectores de alta tecnología, es contraproducente bloquear el comercio en áreas no estratégicas como la agricultura y la manufactura básica. Deberíamos forjar un acuerdo comercial más integral que brinde más acceso al mercado en China para las empresas estadounidenses. También debemos poner un mayor énfasis en la resiliencia de la cadena de suministro y trabajar con socios para crear cadenas de suministro confiables para bienes críticos. La diversificación de fuentes, el almacenamiento y la producción nacional tienen funciones que desempeñar. Y deberíamos desarrollar con nuestros aliados y socios un enfoque compartido para hacer frente a la coerción económica china.
Es fundamental que desarrollemos una estrategia para tecnologías emergentes como la inteligencia artificial, la computación cuántica y tanto 5G como 6G. El desacoplamiento en muchas de estas áreas es inevitable. Pero deberíamos ser más selectivos a la hora de elegir a qué tecnologías poner restricciones, utilizando un bisturí en lugar de un hacha. Necesitaremos construir coaliciones en evolución para abordar cada uno de estos problemas. Por ejemplo, un grupo ad hoc sobre exportaciones de equipos semiconductores debería incluir a Alemania, Japón, los Países Bajos, Corea del Sur y Taiwán. Una coalición para abordar las tecnologías de las telecomunicaciones debería incluir a Finlandia, Japón, Corea del Sur y Suecia entre sus miembros principales. Un enfoque único para todos estos problemas está destinado al fracaso.
El éxito de Estados Unidos en todos estos dominios dependerá de que ofrezca mejores opciones que China. Sin embargo, con demasiada frecuencia, el enfoque de Estados Unidos ha sido presionar a los países para que rechacen el financiamiento y los productos chinos sin ofrecer alternativas. Ahora se podría decir que la política de Estados Unidos hacia China comienza en casa. Para competir con China, Estados Unidos debería aumentar notablemente la financiación federal para la investigación y el desarrollo básicos, reformar sus políticas de inmigración para atraer a los mejores y más brillantes y modernizar su infraestructura. Debería ofrecer al Indo-Pacífico una agenda afirmativa que incluya infraestructura de alta calidad para países que necesitan desesperadamente dicha inversión, vínculos comerciales más estrechos y mayores intercambios entre pueblos. Los proyectos conjuntos con aliados y socios también darán a los socios una razón adicional para trabajar con nosotros para limitar el acceso de China a tecnologías sensibles o para explotar las dependencias de la cadena de suministro.
Una dimensión importante para competir con China será demostrar el éxito y el atractivo de nuestro modelo nacional. Mostrar competencia para superar la pandemia de COVID-19, supervisar una sólida recuperación económica y demostrar que la democracia puede hacer frente a los desafíos actuales socava el intento de China de justificar su represión interna y exportar su modelo autocrático. Mucho de lo que hicimos o dejamos de hacer en los últimos meses y años le dio a China espacio para impulsar su narrativa de que los principios y prácticas democráticos están mal equipados para hacer frente a las oportunidades y riesgos de esta era. Esto debe cambiar.
A través de todo esto, debemos tener en cuenta que China también se enfrenta a múltiples problemas internos, desde un sistema político opresivo que puede sofocar la creatividad y la crítica hasta una economía fundamentalmente.
Transición, una población que envejece y que pronto se reducirá, degradación ambiental, una red de seguridad social inadecuada y un sistema de salud deficiente. Su política es muy pesada y cada vez más personalizada, y no existe un plan de sucesión legítimo para cuando Xi Jinping deje de ejercer el poder. Estados Unidos puede competir con China a largo plazo si estamos presentes diplomática, económica y militarmente en el Indo-Pacífico y somos fuertes en casa; de hecho, es incoherente defender una política de China estricta y no presionar por un Estados Unidos, unido y competitivo.
Quiero dedicar un tiempo a hablar sobre Taiwán, porque bien podría ser el único problema actual que podría conducir a una guerra a gran escala entre Estados Unidos y China. La posibilidad de conflicto está aumentando: la modernización militar de China está dando a sus líderes una mayor confianza en que pueden usar la fuerza para lograr su objetivo de unificación, mientras que Beijing probablemente también se sienta envalentonado ya que China encontró poca resistencia cuando militarizó el Mar de China Meridional y se movió contra Hong Kong. Lo que está en juego para Estados Unidos es enorme. Si no responde al uso de la fuerza por parte de China, existe un riesgo real de que los aliados regionales concluyan que no se puede confiar en Estados Unidos. Estos aliados asiáticos se adaptarían entonces a China o buscarían armas nucleares en un intento por volverse estratégicamente autosuficientes. Los 24 millones de habitantes de Taiwán verían aplastada su democracia y sus libertades. China subsumiría la vibrante economía de alta tecnología de la isla y de la noche a la mañana se convertiría en el principal fabricante de semiconductores del mundo. La armada de China obtendría una mayor capacidad para proyectar el poder chino en todo el Pacífico occidental.
Debemos actuar para reducir las posibilidades de agresión china y mantener el status quo en el Estrecho de Taiwán. Una agenda debe incluir el desarrollo de un plan creíble para negar un hecho consumado del EPL, hacer que la planificación de contingencia para un conflicto sea una prioridad para el Pentágono y coordinar la planificación de contingencia con Japón. Los parámetros para la planificación de Estados Unidos deberían ser defender a Taiwán y aumentar los costos para China, pero hacerlo de una manera que deje decisiones escalonadas a Beijing. Estados Unidos necesitará tener conversaciones duras con Taiwán sobre la necesidad de que invierta más en su propia defensa y aumente su preparación militar. Estados Unidos debería dejar en claro a China que el uso de la fuerza contra Taiwán pondría en riesgo su continuo crecimiento económico. El Congreso debería aprobar una ley que imponga severas sanciones a China en caso de que ataque a Taiwán. Un complemento a esto sería alinear el apoyo europeo y asiático a tales sanciones. Estados Unidos debería trabajar con Taiwán para ayudarlo a resistir la coerción china. Washington debería ayudar a Taiwán con la defensa cibernética y ayudarlo a diversificar su economía, lo que Estados Unidos puede facilitar explorando un acuerdo comercial bilateral con la isla. Al mismo tiempo, Estados Unidos debería dejar claro a Taiwán que no apoya su independencia.
Finalmente, además de estos pasos, Estados Unidos debería actualizar su política declaratoria. La ambigüedad estratégica ha servido bien a los Estados Unidos durante cuatro décadas, pero los supuestos que sustentaban esta política se están erosionando. Es hora de que Estados Unidos adopte una posición de claridad, haciendo explícito que respondería a un ataque chino a Taiwán, así como a la coerción china contra Taiwán, como los embargos. Y como se señaló anteriormente, es esencial que dicho cambio en la política declaratoria vaya acompañado de cambios en la planificación, la capacidad, las consultas y el compromiso de los EE. UU. Todo esto es mucho más importante y mucho más constructivo que las actualizaciones simbólicas de cómo llevamos a cabo las relaciones con Taiwán.
Corea del Norte continúa mejorando su arsenal nuclear y no hay evidencia de que el enfoque de la administración anterior haya disminuido la amenaza. Al mismo tiempo, la paciencia estratégica, que es una frase elegante para referirse a la negligencia, no funcionará. Tampoco lo hará una política estadounidense de todo o nada que ofrezca eliminar todas las sanciones a cambio de la desnuclearización completa de Corea del Norte, en cuyo caso acabaremos con un arsenal nuclear norcoreano en crecimiento. En cambio, lo que necesitamos es un enfoque más modesto, un trato de “algo por algo”. En este escenario, Corea del Norte detendría las pruebas y se comprometería a limitar su arsenal a cambio de un alivio de las sanciones. El objetivo de la desnuclearización no debería abandonarse, pero se entendería que es un objetivo a largo plazo.
Quiero cerrar con diez puntos para contrarrestar los mitos, esperanzas y narrativas generalizados sobre la región:
1. Deberíamos dejar de hablar sobre el cambio de régimen en China: está más allá de nuestra capacidad de producir y no está claro que pueda surgir una China más liberal y comedida. Diseñar una política exterior integral hacia una China autoritaria debe ser un objetivo de seguridad nacional. La buena noticia es que no solo es necesario, sino factible.
2. El término «Guerra Fría» no es una descripción precisa de la relación entre Estados Unidos y China, y la contención no es una doctrina factible. China es fundamentalmente diferente de la ex Unión Soviética y la respuesta de Estados Unidos también debería ser diferente.
3. Mantener conversaciones francas con los principales diplomáticos de China y mantener un diálogo estratégico real con Beijing de manera regular es de nuestro interés nacional. Esas conversaciones no deben estar condicionadas al comportamiento chino ni verse como un favor que le hacemos a China.
4. Tratar de obligar a los países a elegir entre Estados Unidos y China no funcionará. Aquí, como en otros lugares, las demandas de todo o nada probablemente producirán lo último.
5. Hablar de una OTAN para Asia o el Indo-Pacífico está fuera de lugar e innecesario. Estos países no tienen percepciones de amenazas compartidas y hay demasiado bagaje histórico para armar una alianza de este tipo.
6. El apetito de Europa por enfrentarse a China es limitado. Generalmente, los países europeos no ven a China como un problema sistémico. Europa resistirá los grandes esfuerzos para aislar económicamente a China, y ambos no jugarán ni pueden desempeñar un papel significativo en su lucha militar.
7. Si bien la India es un socio importante, es poco probable que se convierta en un aliado formal. Quiere evitar una ruptura en sus relaciones con China y protegerá celosamente su autonomía estratégica mientras se concentra en administrar su tensa relación con Pakistán, su desarrollo interno y su frontera con China.
8. Promover la democracia y asociarse con las democracias no debe ser un principio organizador exclusivo de nuestro enfoque de la región. Estados Unidos tendrá que colaborar con países no democráticos como Vietnam para equilibrar a China, pero también necesitaremos trabajar con China no democrática para hacer frente a desafíos específicos, como Corea del Norte.
9. No debemos concluir que lo que ha funcionado durante cuarenta años con respecto a Taiwán seguirá funcionando. Lo que se requiere es un ajuste de los medios de la política estadounidense, no de los fines.
10. La presencia militar es una dimensión esencial de lo que hacemos en el Indo-Pacífico, pero no puede sustituir una presencia y políticas diplomáticas y económicas adecuadas. Estados Unidos tampoco puede tener éxito en el Indo-Pacífico si permanece dividido en casa e incapaz de actuar sobre políticas esenciales para su competitividad.
Una vez más, gracias por la oportunidad de testificar sobre una región que, más que cualquier otra, dará forma a este siglo. Espero sus comentarios y preguntas.
(*) Richard Nathan Haass (nacido el 28 de julio de 1951) es un diplomático estadounidense. Ha sido presidente del Council on Foreign Relations desde julio de 2003, antes de lo cual fue director de Planificación de Políticas para el Departamento de Estado de los Estados Unidos y asesor cercano del Secretario de Estado Colin Powell.El artículo en su original en idioma inglés: https://www.cfr.org/report/us-policy-toward-indo-pacific-case-comprehensive-approach
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