El destino del acuerdo de control de armas está en duda luego de la retirada de Estados Unidos y el incumplimiento de Irán, pero los líderes recién elegidos en ambos países en 2021 han manifestado su voluntad de enmendar el acuerdo.
Escrito por: Kali Robinson – Para: Council Foreign Relations (CFR) – 18 de agosto de 2021
Resumen:
- Firmado en 2015 por Irán y varias potencias mundiales, incluido Estados Unidos, el JCPOA impuso restricciones significativas al programa nuclear de Irán a cambio de un alivio de las sanciones.
- El presidente Trump retiró a Estados Unidos del acuerdo en 2018, alegando que no logró reducir el programa de misiles de Irán y la influencia regional. Irán comenzó a ignorar las limitaciones de su programa nuclear un año después.
- Washington y Teherán han dicho que volverían al acuerdo original, pero no están de acuerdo con los pasos para llegar allí.
Introducción:
El acuerdo nuclear de Irán, conocido formalmente como el Plan de Acción Integral Conjunto (JCPOA), es un acuerdo histórico alcanzado entre Irán y varias potencias mundiales, incluido Estados Unidos, en julio de 2015. Según sus términos, Irán acordó desmantelar gran parte de su territorio. programa nuclear y abrir sus instalaciones a inspecciones internacionales más extensas a cambio de un alivio de sanciones por valor de miles de millones de dólares.
Los defensores del acuerdo dijeron que ayudaría a prevenir una reactivación del programa de armas nucleares de Irán y, por lo tanto, reduciría las perspectivas de conflicto entre Irán y sus rivales regionales, incluidos Israel y Arabia Saudita. Sin embargo, el acuerdo ha estado en peligro desde que el presidente Donald Trump retiró a Estados Unidos de él en 2018. En represalia por la salida de Estados Unidos y por los ataques mortales contra iraníes prominentes en 2020, incluido uno de Estados Unidos, Irán ha reanudado parte de sus actividades nucleares.
En 2021, el presidente Joe Biden dijo que Estados Unidos volverá al acuerdo si Irán vuelve a cumplir, aunque los líderes iraníes han insistido en que Washington levante primero las sanciones. Ebrahim Raisi, un clérigo conservador elegido como presidente de Irán en junio, ha indicado que adoptará una línea más dura que su predecesor en las negociaciones nucleares.
¿Quiénes son los participantes?:
El JCPOA, que entró en vigor en enero de 2016, impone restricciones al programa de enriquecimiento nuclear civil de Irán. En el centro de las negociaciones con Irán estaban los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU (China, Francia, Rusia, Reino Unido y Estados Unidos) y Alemania, conocidos colectivamente como P5 + 1. También participó la Unión Europea.
Algunas potencias de Oriente Medio, como Arabia Saudita, dijeron que deberían haber sido consultadas o incluidas en las conversaciones porque serían las más afectadas por un Irán con armas nucleares. Israel se opuso explícitamente al acuerdo, calificándolo de demasiado indulgente.
¿Cuáles fueron los objetivos?:
El P5 + 1 quería deshacer el programa nuclear de Irán hasta el punto que, si Teherán decidía buscar un arma nuclear, tomaría al menos un año, dando tiempo a las potencias mundiales para responder. De cara a las negociaciones del JCPOA, los funcionarios de inteligencia de Estados Unidos estimaron que, en ausencia de un acuerdo, Irán podría producir suficiente material nuclear para un arma en unos pocos meses. Las naciones negociadoras temían que las medidas de Irán para convertirse en un estado con armas nucleares pudieran llevar a la región a una nueva crisis. Israel había tomado medidas militares preventivas contra supuestas instalaciones nucleares en Irak y Siria y podría hacer lo mismo contra Irán, tal vez provocando represalias por parte de Hezbollah, con sede en el Líbano, o interrupciones en el transporte de petróleo en el Golfo Pérsico. Además, Arabia Saudita ha mostrado desde entonces su voluntad de obtener un arma nuclear si Irán detona una con éxito.
Irán había acordado previamente renunciar al desarrollo de armas nucleares como signatario del Tratado de No Proliferación Nuclear, que ha estado en vigor desde 1970. Sin embargo, después del derrocamiento de la dinastía Pahlavi en 1979, los líderes iraníes persiguieron secretamente esta tecnología. (En 2007, los analistas de inteligencia de EE. UU. Concluyeron que Irán detuvo su trabajo sobre armas nucleares en 2003, pero continuó adquiriendo tecnología y experiencia nuclear).
Antes del JCPOA, el P5 + 1 había estado negociando con Irán durante años, ofreciendo a su gobierno varios incentivos para detener el enriquecimiento de uranio. Después de la elección de 2013 del presidente Hassan Rouhani, quien fue visto como un reformador, las partes llegaron a un acuerdo preliminar para guiar las negociaciones para un acuerdo integral.
Por su parte, Irán solicitó al JCPOA el alivio de las sanciones internacionales, que privaron a su economía de más de $ 100 mil millones en ingresos solo en 2012-2014.
¿Evita que Irán obtenga armas nucleares?:
Muchos expertos dicen que, si todas las partes se adhirieran a sus promesas, es casi seguro que el acuerdo podría haber logrado ese objetivo durante más de una década. Muchas de las restricciones del JCPOA sobre el programa nuclear de Irán tienen fechas de vencimiento. Por ejemplo, después de diez años (a partir de enero de 2016), se levantarán las restricciones de centrifugado, y después de quince años, también lo harán los límites sobre la cantidad de uranio poco enriquecido que Irán puede poseer. Algunos de los opositores al acuerdo criticaron estas supuestas disposiciones de extinción, diciendo que solo retrasarían la construcción de una bomba por parte de Irán, mientras que el alivio de las sanciones le permitiría suscribir el terrorismo en la región.
¿A qué accedió Irán?:
Restricciones nucleares. Irán acordó no producir ni el uranio altamente enriquecido ni el plutonio que podría usarse en un arma nuclear. También tomó medidas para garantizar que sus instalaciones de Fordow, Natanz y Arak solo realizaran trabajos civiles, incluida la investigación médica e industrial.
El acuerdo limita el número y los tipos de centrifugadoras que puede operar Irán, el nivel de su enriquecimiento, así como el tamaño de sus existencias de uranio enriquecido. (El uranio extraído tiene menos del 1 por ciento del isótopo de uranio-235 usado en reacciones de fisión, y las centrifugadoras aumentan la concentración de ese isótopo. El uranio enriquecido al 5 por ciento se usa en plantas de energía nuclear, y al 20 por ciento se puede usar en reactores de investigación o para fines médicos. El uranio altamente enriquecido, en un 90 por ciento, se utiliza en armas nucleares).
Seguimiento y verificación. Irán acordó implementar finalmente un protocolo que permitiría a los inspectores de la Agencia Internacional de Energía Atómica (OIEA), el organismo de control nuclear de las Naciones Unidas, el acceso sin restricciones a sus instalaciones nucleares y potencialmente a sitios no declarados. Las inspecciones están destinadas a protegerse contra la posibilidad de que Irán pueda desarrollar armas nucleares en secreto, como supuestamente ha intentado antes. La AIEA ha emitido informes trimestrales a su junta de gobernadores y al Consejo de Seguridad de la ONU sobre la implementación de Irán de sus compromisos nucleares.
Un organismo conocido como Comisión Conjunta, que incluye a representantes de todas las partes negociadoras, supervisa la implementación del acuerdo y resuelve las controversias que puedan surgir. Un voto mayoritario de sus miembros puede hacer que los inspectores del OIEA accedan a sitios sospechosos y no declarados. El organismo también supervisa la transferencia de materiales nucleares o de doble uso.
¿Qué acordaron los otros signatarios?:
Alivio de sanciones. La UE, las Naciones Unidas y Estados Unidos se comprometieron a levantar sus sanciones relacionadas con la energía nuclear contra Irán. Sin embargo, muchas otras sanciones de Estados Unidos contra Irán, algunas de las cuales se remontan a la crisis de los rehenes de 1979, siguieron en vigor. Cubren asuntos como el programa de misiles balísticos de Irán, el apoyo a grupos terroristas y los abusos contra los derechos humanos. Aunque Estados Unidos se comprometió a levantar sus sanciones a las exportaciones de petróleo, mantuvo restricciones a las transacciones financieras, que han disuadido el comercio internacional con Irán.
Embargo de armas. Las partes acordaron levantar una prohibición existente de la ONU sobre la transferencia de armas convencionales y misiles balísticos por parte de Irán después de cinco años si la AIEA certifica que Irán solo está involucrado en actividades nucleares civiles.
¿Cómo se aplica el acuerdo con Irán?:
Si algún signatario sospecha que Irán está violando el acuerdo, el Consejo de Seguridad de la ONU puede votar si continúa el alivio de las sanciones. Este mecanismo de «retroceso» permanece en vigor durante diez años, después de los cuales las sanciones de la ONU se eliminarán permanentemente.
En abril de 2020, Estados Unidos anunció su intención de revocar las sanciones. Los otros miembros del P5 se opusieron a la medida, diciendo que Estados Unidos no podía implementar unilateralmente el mecanismo porque abandonó el acuerdo nuclear en 2018.
¿Irán cumplió inicialmente?:
El acuerdo tuvo un comienzo bastante suave. El OIEA certificó a principios de 2016 que Irán había cumplido sus promesas preliminares; Estados Unidos, la UE y las Naciones Unidas respondieron revocando o suspendiendo sus sanciones. Lo más significativo es que la administración del presidente de Estados Unidos, Barack Obama, eliminó las sanciones secundarias al sector petrolero, lo que permitió a Irán aumentar sus exportaciones de petróleo a casi el nivel que tenía antes de las sanciones. Estados Unidos y muchas naciones europeas también descongelaron alrededor de $ 100 mil millones en activos iraníes congelados.
Sin embargo, el acuerdo ha estado cerca del colapso desde que el presidente Trump retiró a Estados Unidos en 2018 y restableció devastadoras sanciones bancarias y petroleras. Trump dijo que el acuerdo no abordó el programa de misiles balísticos de Irán y su guerra indirecta en la región y afirmó que las disposiciones de extinción permitirían a Irán buscar armas nucleares en el futuro.
Irán acusó a Estados Unidos de incumplir sus compromisos y culpó a Europa por someterse al unilateralismo estadounidense. En un intento por mantener vivo el acuerdo, Francia, Alemania y el Reino Unido lanzaron un sistema de trueque, conocido como INSTEX, para facilitar las transacciones con Irán fuera del sistema bancario estadounidense. Sin embargo, el sistema solo está destinado a alimentos y medicamentos, que ya están exentos de las sanciones de EE. UU.
Tras la retirada de EE. UU., Varios países, EE. UU. entre ellos, continuaron importando petróleo iraní con exenciones otorgadas por la administración Trump, e Irán continuó cumpliendo sus compromisos. Pero un año después, Estados Unidos puso fin a las exenciones con el objetivo de detener por completo las exportaciones de petróleo de Irán.
¿Cuál es la actividad nuclear actual de Irán?:
En respuesta a las acciones de las otras partes, que según Teherán equivalían a incumplimientos del acuerdo, Irán comenzó a exceder los límites acordados para sus existencias de uranio poco enriquecido en 2019, y comenzó a enriquecer uranio a concentraciones más altas (aunque todavía muy por debajo de la pureza requerida para las armas). También comenzó a desarrollar nuevas centrifugadoras para acelerar el enriquecimiento de uranio; reanudar la producción de agua pesada en su instalación de Arak; y enriquecimiento de uranio en Fordow, que inutilizó los isótopos producidos allí para fines médicos.
En 2020, Irán se alejó más de sus promesas nucleares, luego de una serie de ataques a sus intereses. En enero, después de que Estados Unidos asesinara selectivamente a un importante general iraní, Qasem Soleimani, Irán anunció que ya no limitaría su enriquecimiento de uranio. En octubre, comenzó a construir un centro de producción de centrifugadoras en Natanz para reemplazar uno que fue destruido meses antes en un ataque del que culpó a Israel. Y en noviembre, en respuesta al asesinato de un destacado científico nuclear, que también atribuyó a Israel, el parlamento iraní aprobó una ley que condujo a un aumento sustancial del enriquecimiento de uranio en Fordow.
El año siguiente, Irán anunció nuevas restricciones a la capacidad del OIEA para inspeccionar sus instalaciones y poco después puso fin por completo a su acuerdo de supervisión con la agencia.
¿Cómo ha afectado el acuerdo a la economía de Irán?:
Antes del JCPOA, la economía de Irán sufrió años de recesión, depreciación de la moneda e inflación, en gran parte debido a las sanciones sobre su sector energético. Con el levantamiento de las sanciones, la inflación se desaceleró, los tipos de cambio se estabilizaron y las exportaciones, especialmente de petróleo, productos agrícolas y artículos de lujo, se dispararon a medida que Irán recuperó socios comerciales, particularmente en la UE. Después de que el JCPOA entró en vigor, Irán comenzó a exportar más de 2,1 millones de barriles por día (acercándose a los niveles anteriores a 2012, cuando se establecieron originalmente las sanciones petroleras). Sin embargo, estas mejoras no se tradujeron en un aumento significativo en el presupuesto promedio de los hogares iraníes.
El fin de las exenciones de sanciones a las exportaciones de petróleo y el restablecimiento de las sanciones de Estados Unidos en 2018 ha vuelto a afectar profundamente una fuente vital de ingresos nacionales: el petróleo y los productos derivados del petróleo representan el 80 por ciento de las exportaciones de Irán. A mediados de 2020, las exportaciones de petróleo se habían desplomado a menos de trescientos mil barriles por día. Además, en octubre de ese año, Estados Unidos impuso sanciones a dieciocho importantes bancos iraníes, lo que provocó que el rial iraní cayera aún más frente al dólar estadounidense.
Mientras tanto, la amplia gama de sanciones estadounidenses no relacionadas con el programa nuclear, se han sumado al daño. Las empresas multinacionales temen ser castigadas por Estados Unidos por realizar transacciones con entidades iraníes sancionadas asociadas, por ejemplo, con el Cuerpo de la Guardia Revolucionaria Islámica (IRGC), que domina muchas industrias. Con las sanciones que disuaden el comercio internacional, los mercados negros se han disparado, enriqueciendo al IRGC a expensas de la economía regular.
¿Cuáles son las perspectivas del acuerdo?:
El destino del acuerdo nuclear con Irán sigue siendo incierto. Biden ha dicho que Estados Unidos se volverá a unir al acuerdo si Irán vuelve al cumplimiento, pero también ha dicho que quiere negociar un acuerdo más amplio que aborde las otras actividades de Irán, como su programa de misiles. Mientras tanto, Raisi ha dicho que Washington tiene que volver al acuerdo original. «Los problemas regionales y de misiles no son negociables», dijo Raisi poco después de ser elegido presidente en junio de 2021.
En abril, los signatarios del JCPOA iniciaron conversaciones en Viena para que Washington y Teherán volvieran al acuerdo, pero las negociaciones se estancaron después de la elección de Raisi. Ese agosto, Raisi nominó al diplomático de línea dura Hossein Amirabdollahian para reemplazar a Zarif como ministro de Relaciones Exteriores. Algunos analistas dicen que las estrechas conexiones de Amirabdollahian con el IRGC podrían aumentar su influencia política y, por lo tanto, permitirle traer a Irán de regreso a la mesa de negociaciones.
Mirando hacia el horizonte, muchos analistas dicen que Raisi está en camino de suceder al ayatolá Ali Khamenei como líder supremo de Irán. «El régimen parece haber percibido que necesita algo de experiencia gerencial antes de ascender al cargo más alto», escribe Ray Takeyh del CFR.
Recursos recomendados:
El Instituto de la Paz de Estados Unidos rastrea la diplomacia nuclear de la administración Biden con Irán.
El International Crisis Group visualiza las sanciones relacionadas con Irán impuestas por la administración Trump.
La publicación comercial Bourse & Bazaar evalúa INSTEX.
Ellie Geranmayeh del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores establece una hoja de ruta para que las partes del JCPOA vuelvan al cumplimiento.
Para Asuntos Exteriores, el ahora exministro de Relaciones Exteriores iraní Mohammad Javad Zarif insiste en que Teherán no aceptará modificaciones al acuerdo nuclear, mientras que Amos Yadlin y Ebtesam al-Ketbi argumentan que Washington debería presionar para que se agreguen restricciones.
Prensa OHF 